Unabhängigkeit der Notenbank – wie lange noch?

Von Otmar Issing

Hierzulande noch weitgehend unbemerkt ist weltweit eine neue Debatte um die Unabhängigkeit der Notenbank ausgebrochen. Die neue japanische Regierung hat die Notenbank mit der Drohung geradezu erpresst, die im Gesetz festgelegte Unabhängigkeit aufzuheben, falls diese nicht bereit ist, einen extrem expansiven geldpolitischen Kurs einzuschlagen. Die Notenbank wird dem Druck nachgeben, von der de jure Unabhängigkeit wird damit de facto kaum etwas übrig bleiben. In den USA sieht sich die Federal Reserve seit jeher der latenten Drohung ausgesetzt, der Kongress habe es in der Hand, das entsprechende Gesetz zu ändern.

In der wissenschaftlichen Diskussion kann man eine merkwürdige Koalition zwischen zwei gänzlich verschiedenen Gruppierungen beobachten. Die eine, grob gesprochen keynesianisch orientierte, fordert über die bereits außerordentlich expansive Geldpolitik hinaus zusätzliche Unterstützung der Beschäftigungspolitik der Regierung durch ausgedehnte Käufe von Staatsanleihen. Die andere, um die Geldwertstabilität besorgte, verlangt nach einer regelgebundenen Geldpolitik, um die in der Unabhängigkeit liegende Gefahr diskretionärer Willkür zu beseitigen. Hier zeigt sich die traditionelle Skepsis von Liberalen wie etwa Milton Friedman, wie es in dem Motto zum Ausdruck kommt, „Rules versus Authorities“, also Bindung an Regeln statt Vertrauen in die Kompetenz von Personen.

Die Attacken auf die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank (EZB) bedienen sich häufig einer Methode, die man als geradezu infam bezeichnen kann. So signalisieren Politiker jeden Ranges und jeder Couleur sowie Eurokraten Erwartungen oder auch Forderungen an die EZB, dieses oder jenes zu tun, um die „Rettungspolitik“ der Gemeinschaft zu unterstützen, um gleich hinzuzufügen, natürlich werde die Notenbank in voller Unabhängigkeit entscheiden. Solche Interventionen werden zwangsläufig die Wahrnehmung einer unabhängigen Notenbank in der Öffentlichkeit auf Dauer unterminieren; nicht selten ist dies wohl auch beabsichtigt.

Hier gilt es zu erinnern, wieso man der EZB den Status der Unabhängigkeit verliehen hat. Zur Zeit der Verhandlungen in Maastricht Anfang der neunziger Jahre hatte eine ganze Reihe empirischer Studien einen eindeutigen Zusammenhang zwischen dem Grade der Unabhängigkeit der Notenbank und dem der Geldwertstabilität ermittelt. Entscheidend war aber das Vorbild der Deutschen Bundesbank, die – immer wieder auch im Konflikt mit der jeweiligen Bundesregierung – dank ihrer Unabhängigkeit unbeirrt einen geldpolitischen Kurs verfolgte, der die D-Mark zu einer der stabilsten Währungen in der Welt werden ließ.

Unabhängigkeit von der Politik und parlamentarischer Verantwortung ist in einer Demokratie nur akzeptabel, wenn der Notenbank ein klares und begrenztes Mandat gegeben wird. Genau dies geschah, indem die EZB verpflichtet ist, (vorrangig) Preisstabilität zu garantieren. In diesem Sinne sind Notenbanker „Technokraten“, ins Amt berufen, um einen Auftrag des Gesetzgebers zu erfüllen. Der Souverän, vertreten durch Regierung und Parlament, verkörpert gewissermaßen den Prinzipal, die Notenbank fungiert als Agent; im Falle der unabhängigen Notenbank allerdings nicht weisungsgebunden, sondern zur Ausführung eines Auftrages in eigener Verantwortung verpflichtet.

Der Unabhängigkeit sind damit eindeutige Grenzen gesetzt. Maßnahmen selektiver Natur, z. B. diesem Sektor oder Unternehmen Kredit zu geben, anderen jedoch nicht, widersprechen dem Prinzip einer gegenüber Verteilungsfragen neutralen Instanz. Solche Entscheidungen verlangen nach demokratischer Kontrolle, wie sie für rein geldpolitische Entscheidungen eben nicht gilt. Es liegt auf der Hand, dass Notenbanken daher umso stärker in das Schussfeld politischer Auseinandersetzungen geraten, je mehr sie Aufgaben übernehmen, die den Rahmen der Geldpolitik für eine stabile Währung sprengen. Notenbanken gefährden ihre Unabhängigkeit auch dann, wenn sie mehr versprechen, als sie mit ihren geldpolitischen Instrumenten tatsächlich erreichen können, also etwa auf Dauer niedrige Arbeitslosigkeit. Auf dem Gebiet der Bankenaufsicht lauern ganz offenkundig Gefahren für die Reputation der EZB und Konflikte mit der Geldpolitik mit Auswirkungen auf die de facto Unabhängigkeit der Notenbank.

Man darf gespannt sein, wie die Welt der Notenbanken in der Zukunft aussehen wird.

Hinweis:
Dieser Leitartikel ist in der Ausgabe 04/2013 der Fachzeitschrift WiSt erschienen.